La Administración emplea cada vez más las notificaciones electrónicas para comunicarse con los ciudadanos. Sin embargo, en ocasiones el empleo de este mecanismo en expedientes administrativos sancionadores puede causar indefensión a los interesados, llegando incluso a lesionar algunos derechos constitucionales, como el de Defensa y el de Tutela Efectiva.
En este artículo nos centraremos en analizar la doctrina asentada por diversas sentencias del Tribunal Constitucional, así como en la regulación normativa de las notificaciones.
La Ley 39/2015 de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo común dispone en su exposición de motivos lo siguiente:
“Merecen una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada.”
Como bien se indica en la exposición de motivos de la reseñada ley, las notificaciones electrónicas serán “preferentes”, pero ¿qué quiere decir con eso el legislador? Pues bien, la respuesta la encontramos en el artículo 14 de la misma ley, que dispone cuanto sigue:
“1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento
2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.
3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.”
Es decir, que para las personas físicas será potestativo relacionarse electrónicamente o no, mientras que existen otros sujetos que, por obligación legal establecida en el citado artículo, deberán relacionarse electrónicamente con la administración, siendo estos las personas jurídicas o las entidades sin personalidad jurídica, entre otros.
Resulta interesante a la luz del análisis realizado en el presente artículo, detenernos por un momento en el contenido del artículo 40 de la Ley 39/2015, que establece:
“1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.
2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.
4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.
5. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesarias para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y actos administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.”
El artículo 41, también versa sobre las notificaciones y las condiciones generales en las que deben practicarse las mismas, fijando lo siguiente:
“1. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.
… … …
Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
… … …
Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones.
5. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.
6. Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.”
Y finalmente, el artículo 43, sobre la práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos, dispone lo siguiente:
“1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.
A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.
2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.
Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.
3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.
4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.”
Como veremos más adelante, si la Administración incumple lo dispuesto por los artículos anteriores, todo lo actuado sin haber sido notificado correctamente, asegurándose de que el interesado reciba dicha comunicación, se considera nulo de pleno derecho, ya que al amparo de lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 39/2015, todo acto de las Administraciones Públicas será nulo de pleno derecho en los casos en que lesionen derecho y/o libertades susceptibles de amparo constitucional, o cuando se dicten prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen reglas especiales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la importancia de que las notificaciones, sobre todo las electrónicas, se efectúen correctamente, esto es, asegurándose la Administración que las emite de que han sido recibidas por el interesado, evitando lesionar los derechos constitucionales recogidos por el artículo 24 de la Constitución Española.
En este sentido se pronuncia la Sala Primera del tribunal Constitucional, en su sentencia de 29 de noviembre de 2.022 (Extraída de la base de datos de El Derecho, EDJ 2022/772492):
“(iii) Sin embargo, de acuerdo a la doctrina constitucional (STC 116/2006 , FJ 6 (EDJ 2006/58623)), no cabe presumir que la notificación personal haya llegado a conocimiento de su destinatario, máxime si se tiene en cuenta que la comunicación practicada el 2 de noviembre de 2011 adquiere particular relevancia, pues determina que las restantes notificaciones se practiquen a través de la dirección electrónica habilitada.
(…)
Reiteradamente, este tribunal ha sostenido que:
“[A]lgunas de las garantías reconocidas en el art. 24 CE (EDL 1978/3879) no solo operan en el ámbito procesal, puesto que también despliegan su eficacia en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador. Ya en la STC 18/1981 , de 8 de junio, FJ 2 (EDJ 1981/18), este tribunal afirmó que ‘[…] los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución (EDL 1978/3879)’.
No obstante, como quedó reflejado, entre otras, en la STC 181/1990 , de 15 de noviembre, FJ 6 (EDJ 1990/10423), la traslación de esas garantías no opera de manera absoluta sino matizada: ‘[…] es doctrina de este tribunal que las garantías del art. 24 de la Constitución (EDL 1978/3879) resultan de aplicación al procedimiento administrativo sancionador en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución (EDL 1978/3879) ( STC 18/1981 , fundamento jurídico 2 (EDJ 1981/18)). Ahora bien, este tribunal ha tenido también oportunidad de precisar que tal aplicación no ha de entenderse de forma literal e inmediata, sino que en la medida que las garantías citadas sean compatibles con la naturaleza del procedimiento (SSTC 2/1987 , fundamento jurídico 6 (EDJ 1987/1); 29/1989 , fundamento jurídico 6 (EDJ 1989/1110)) lo que impide una traslación mimética de las garantías propias del procedimiento judicial al administrativo sancionador’.
Sin embargo, como así se refleja, entre otras, en la STC 32/2008 , de 25 de febrero, FJ 2 (EDJ 2008/9702), la exigencia de que al interesado le sea debidamente notificada la incoación del procedimiento sancionador sí forma parte de las garantías del art. 24.2 CE (EDL 1978/3879) que se extienden a ese contexto: ‘[e]ste tribunal ha reiterado que entre las garantías del art. 24 CE (EDL 1978/3879) que son de aplicación al procedimiento administrativo sancionador están los derechos de defensa y a ser informado de la acusación, cuyo ejercicio presupone que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues solo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga ( STC 226/2007 , de 22 de octubre, FJ 3 (EDJ 2007/194049)). A esos efectos, siendo de aplicación directa lo afirmado en relación con los procedimientos judiciales, este tribunal ha destacado la exigencia de procurar el emplazamiento o citación personal de los interesados, siempre que sea factible […]’.
Esta doctrina ha sido reiterada en la STC 63/2021 , de 15 de marzo, FJ 3, en (EDJ 2021/524768) un supuesto en el que la notificación practicada en la dirección electrónica habilitada de la demandante de amparo aparece concernida: ‘[…] existe una consolidada doctrina sobre el deber de notificar correctamente a los ciudadanos sometidos al ejercicio del ius puniendi del Estado, los actos esenciales de desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador, que se vincula con el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE (EDL 1978/3879)). De este modo, puede afirmarse que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, nuestra doctrina es clara a la hora de considerar vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa (SSTC 93/2018 , de 17 de septiembre (EDJ 2018/573897), y 82/2019 , de 17 de junio (EDJ 2019/638242), entre otras). Por su parte, cuando el defecto de notificación se produce, por ejemplo, por omisión de dar traslado de la propuesta de resolución, también se ha considerado vulnerado el derecho de defensa (art. 24.2 CE (EDL 1978/3879)) (así, por ejemplo, SSTC 145/2011 , de 26 de septiembre (EDJ 2011/232233), o 169/2012 , de 1 de octubre (EDJ 2012/227776))’”. ( STC 84/2022, de 27 de junio, FJ 3 (EDJ 2022/642820)).
Aun cuando la doctrina transcrita guarda relación con la proyección del mencionado art. 24 CE (EDL 1978/3879) en el contexto del procedimiento administrativo sancionador, de suerte que, en principio, su traslación no estaría indicada para otros procedimientos administrativos de índole distinta, se advierte que este tribunal también ha tenido ocasión de pronunciarse, en sentido afirmativo, sobre la extensión a procedimientos administrativos no sancionadores de las garantías de emplazamiento en los procesos judiciales; más concretamente, en supuestos de notificaciones efectuadas a personas distintas del interesado. En la STC 113/2006, de 5 de abril, FJ 6 (EDJ 2006/42670), se afirma que:
“[E]ste Tribunal ha considerado que los órganos judiciales no pueden presumir, sin lesionar el derecho consagrado en el art. 24 CE (EDL 1978/3879), que las notificaciones realizadas a través de terceras personas hayan llegado al conocimiento de la parte interesada, cuando la misma cuestiona fundadamente la recepción del acto de comunicación procesal o la fecha en que le fue entregada la cédula por el tercero, supuesto en el cual, a la vista de las circunstancias del caso, de las alegaciones formuladas y de la prueba que pudiera eventualmente practicarse, están obligados a emitir un pronunciamiento expreso sobre la posibilidad o no de que el tercero haya cumplido con su deber de hacer llegar en tiempo el acto de comunicación procesal a su destinatario (SSTC 22/1987 , de 20 de febrero, FJ 2 (EDJ 1987/22); 195/1990 , de 29 de noviembre, FFJJ 3 y 4 (EDJ 1990/10903); 275/1993 , de 20 de septiembre, FFJJ 4 y 5 (EDJ 1993/8048); 326/1993 , de 8 de noviembre, FJ 5 (EDJ 1993/9996); 39/1996 , de 11 de marzo, FFJJ 2 y 3 (EDJ 1996/893); 113/2001 , de 7 de mayo, FFJJ 5 y 6 (EDJ 2001/7368); 199/2002 , de 28 de octubre, FJ 2 (EDJ 2002/44864); y 21/2006 , de 30 de enero, FJ 3 (EDJ 2006/7800)).
Por esta razón, debe ofrecerse a quienes se hayan visto perjudicados por los actos de comunicación a terceras personas, la posibilidad de destruir la presunción que obra en su contra mediante la prueba de que el contenido del acto no les ha sido trasladado en tiempo y forma. En este sentido, no hemos admitido la validez de determinados actos de comunicación procesal en supuestos en que sus destinatarios finales habían acreditado, por las circunstancias concurrentes en cada caso, que no habían tenido un conocimiento efectivo de los mismos a tiempo de reaccionar en los plazos y con los mecanismos procesales establecidos en el ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, hemos negado validez a los actos de comunicación procesal realizados al conserje de una finca que reconoce no haber trasladado la notificación al interesado ( STC 275/1993 , de 20 de septiembre, FJ 3 (EDJ 1993/8048)), al vecino que retrasa maliciosamente durante diez días el traslado de la notificación al interesado ( STC 39/1996 , de 11 de marzo, FJ 3 (EDJ 1996/893)), al vecino de un domicilio que se duda fuese del interesado ( STC 19/2004 , de 23 de febrero, FJ 4 (EDJ 2004/5426)), al vecino que se niega a firmar la diligencia de notificación ( STC 21/2006 , de 30 de enero (EDJ 2006/7800)), e incluso al procurador que fallece el mismo día que recibe la notificación que debía trasladar ( STC 59/1998 , de 16 de marzo, FJ 3 (EDJ 1998/2153)).
Se trata, a fin de cuentas, de valorar una eventual indefensión por ‘el incumplimiento por parte de una tercera persona de la carga de comunicar la citación en observancia del deber de colaboración con la justicia’ ( STC 82/2000, de 27 de marzo, FJ 6 (EDJ 2000/3838)).
La doctrina que acabamos de sintetizar, aunque ha sido elaborada en relación con los emplazamientos en los procesos judiciales, conforme expresamos en la STC 291/2000, de 30 noviembre (EDJ 2000/40917), es también de aplicación a las notificaciones efectuadas por la administración tributaria (FJ 5). Y la razón estriba en que, aun cuando hemos entendido que la tutela judicial efectiva no es predicable en la vía administrativa, dado que este derecho fundamental, en cuanto poder jurídico que tienen los titulares de derechos e intereses legítimos de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la solución de un conflicto, tiene su lugar propio de satisfacción en un proceso judicial, de manera que ‘son los jueces y tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación’ ( STC 197/1988 , de 24 de octubre, FJ 3 (EDJ 1988/513); y en el mismo sentido STC 26/1983 , de 13 de abril, FJ 1 (EDJ 1983/26); y AATC 263/1984 , de 2 de mayo, FJ 1; 664/1984 , de 7 de noviembre, FJ 1 (EDJ 1984/11193); y 104/1990 , de 9 de marzo, FJ 2), sin embargo, hemos admitido que cabe la posibilidad de que el art. 24.1 CE (EDL 1978/3879) resulte vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales ‘en aquellos casos que no se permite al interesado, o se le dificulte, el acceso a los tribunales’ ( STC 197/1988 , de 24 de octubre, FJ 3 (EDJ 1988/513)), como ocurre, por ejemplo, cuando en virtud de una norma ‘quedara impedido u obstaculizado el derecho de acceso a los tribunales de justicia’ (SSTC 90/1985 , de 22 de julio, FJ 4 (EDJ 1985/90); y 123/1987 , de 1 de julio, FJ 6). La indefensión originada en vía administrativa tiene relevancia constitucional, entonces, cuando la causa que la provoque impida u obstaculice que el obligado tributario pueda impetrar la tutela judicial contra el acto administrativo en cuestión, eliminándole la posibilidad de utilizar los medios de impugnación que el ordenamiento tributario dispone específicamente contra los diferentes actos dictados en cada procedimiento (en sentido parecido, STC 291/2000 , de 30 de noviembre, FJ 4 (EDJ 2000/40917))”.
Una vez reflejada la normativa y doctrina constitucional que se considera de aplicación al caso, en primer lugar, procede acotar el objeto de nuestro pronunciamiento, que se circunscribe esclarecer si la forma de efectuar las notificaciones por la administración tributaria, en relación con el procedimiento de gestión que desembocó en la liquidación provisional objeto de impugnación por la recurrente, vulnera el derecho reconocido en el art. 24.1 CE.
En primer lugar, en la demanda se afirma que careció de validez la notificación de inclusión de la mercantil demandante en el sistema de dirección electrónica habilitada efectuada por el servicio postal de correos, el 2 de noviembre de 2011, dado que la persona que la recibió —la hija del representante legal de aquella— tenía dieciséis años y no mantenía vínculo alguno con la mercantil citada. En estrecha relación con la anterior alegación, se sostiene que no hay constancia fehaciente de que la entonces menor de edad entregara a su progenitor la notificación recibida. Por otro lado, se censura el proceder de la Agencia Tributaria por conferir eficacia a las notificaciones y requerimientos efectuados en la dirección electrónica habilitada asignada a la entidad recurrente, al limitarse a constatar que transcurrió el tiempo exigido por la normativa para considerar válidos los intentos de notificación, pero sin tener en cuenta la indefensión sufrida por esta última, puesto que fue sabedora de que aquella no accedió a la referida dirección electrónica habilitada y, por tanto, no tuvo conocimiento de las comunicaciones remitidas. Por último, también se reprueba la liquidación practicada por la Agencia Tributaria, puesto que esta podría haber recurrido a medios alternativos para comprobar el IVA soportado por Aurora Publicidad, S.R.L.
Comenzando por el final, cabe ya anticipar que sobre la última alegación reflejada, en aras del principio de subsidiariedad, no procede emitir un pronunciamiento en esta sede, porque esa cuestión no fue abordada específicamente por los órganos judiciales que, en distintas instancias, conocieron de las pretensiones de la entidad recurrente.
a) Tanto en el escrito de demanda como en las resoluciones judiciales se da por sentado que la notificación efectuada el 2 de noviembre de 2011 a la hija del representante legal de la mercantil demandante, tuvo lugar en el domicilio social de esta última. Sin embargo, el documento expedido por la oficina de correos de Navalagamella no corrobora ese extremo, pues refleja que tras los dos intentos fallidos de notificación en el domicilio social y haber dejado aviso en el buzón, el envío certificado fue “entregado en lista” a doña A.R.C., en su condición de “familiar” del destinatario.
Por otro lado, se advierte que en la solicitud de nulidad de pleno derecho que fue formulada la recurrente no manifestó que no hubiera tenido conocimiento de la notificación anteriormente referida, pues justificó la falta de acceso a la dirección electrónica habilitada en la carencia de los medios y conocimientos necesarios para su empleo. Fue en sede judicial, concretamente en el escrito de demanda formulado en el procedimiento ordinario núm. 30-2017, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 5, en el que amén de cuestionar la validez de la referida notificación, también alega que no existe constancia de que la receptora de la notificación la hiciera llegar luego a su progenitor. Por su parte, el órgano judicial de instancia proclama sin ambages la validez de la notificación hecha a la hija del administrador único de la entidad demandante, sentido en el que también se pronuncia el tribunal de apelación, si bien añade “que ha resultado indubitada la recepción por el actor de dicha notificación”, aunque no expresa las razones por las que considera acreditado este extremo.
Teniendo en cuenta los datos que se han puesto de relieve, y con independencia de cuáles hubieran sido las razones por las que el servicio de correos entregó a doña A.R.C., la notificación relativa al acuerdo de inclusión de la entidad demandante en el sistema de dirección electrónica habilitada, ya que aquella no ostentaba su representación legal ni consta que estuviera en ella empleada (requisitos que el art. 44.2 del Real Decreto 1829/1999 establece en relación con la entrega de notificaciones a las personas jurídicas por el servicio postal de correos), si bien no cabe considerar acreditado que la comunicación se practicara a espaldas del representante legal de Aurora Publicidad, S.R.L., tampoco puede afirmarse categóricamente que le fuera ulteriormente entregada a aquel y, por ello, tuviera conocimiento de su contenido.
b) Una vez hechas las anteriores consideraciones, se advierte que para resolver la controversia que ahora nos ocupa deben tenerse en cuenta los siguientes extremos:
(i) La entidad demandante de amparo no accedió a ninguna de las comunicaciones que la Agencia Tributaria le remitió a través de su dirección electrónica habilitada. Por ello, no tuvo conocimiento de la iniciación y sustanciación del procedimiento de comprobación limitada iniciado, del requerimiento de aportación documental de que fue objeto ni de la liquidación provisional del IVA correspondiente al ejercicio 2012 que fue practicada por la Agencia Tributaria.
(iii) El incumplimiento por la recurrente del requerimiento de documentación fue determinante del resultado de la liquidación practicada, puesto que la falta de presentación de los libros y facturas dio lugar, como también se recoge en los antecedentes de esta sentencia, a una modificación de las cuotas del IVA correspondientes a los cuatro trimestres del ejercicio 2012.
Este tribunal constata que la actuación llevada a cabo por la Agencia Tributaria no incumplió la regulación entonces vigente en materia de notificaciones electrónicas, puesto que la mercantil demandante estaba obligada a recibir las comunicaciones por esa vía, de conformidad con la normativa anteriormente compendiada. Ahora bien, vistas las circunstancias detalladas respecto de la notificación practicada por la oficina del servicio postal de correos de Navalagamella, tampoco puede afirmarse indubitadamente que la indefensión alegada se debiera a la indiligencia del representante legal de la demandante. A ello se suma, como factor de importancia no desdeñable, la particular trascendencia de la documentación cuya aportación se requirió a través de la dirección electrónica habilitada, puesto que, al no ser aportada, la Agencia Tributaria efectuó, mediante la liquidación provisional impugnada en esta sede, una rectificación de las cuotas del IVA correspondiente a los cuatro trimestres del ejercicio 2012.
Debemos insistir, a riesgo de ser reiterativos, en el hecho de que la Agencia Tributaria supo que la interesada no tuvo conocimiento del requerimiento del que fue objeto por vía electrónica; y sin embargo, no empleó formas alternativas de comunicación, a fin de advertirla del procedimiento de comprobación limitada que había iniciado y de la documentación contable que recababa, de suerte que la liquidación provisional finalmente practicada no tuvo en cuenta la eventual incidencia de los datos que los libros y las facturas solicitados pudieran contener. Y al desconocer el objeto de las notificaciones que se remitieron a su dirección electrónica habilitada, aquella tampoco pudo impugnar temporáneamente, incluso en sede judicial, la liquidación provisional finalmente practicada, lo que redundó en detrimento de su derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE (EDL 1978/3879), aun cuando el procedimiento seguido por la administración tributaria no tuviera carácter sancionador.
A la vista de lo expuesto, si bien el supuesto de hecho ahora enjuiciado presenta diferencias no menores con el analizado en la STC 84/2022 (EDJ 2022/642820) ya citada, no obstante cabe formular la misma consideración que se recoge en su fundamento jurídico; a saber, que ante “lo infructuoso de las comunicaciones practicadas por vía electrónica, la administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo conocimiento de[ la] interesad[a], pues a ello viene obligada conforme a la síntesis doctrinal expuesta.
Por todo lo expuesto, procede estimar el amparo interesado con carácter principal en la demanda y, en consecuencia, reconocer la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE (EDL 1978/3879)), acordar la nulidad de las resoluciones judiciales y administrativas concernidas en este recurso, así como retrotraer las actuaciones al momento anterior al dictado del acuerdo de liquidación provisional, a fin de que la Agencia Tributaria proceda de manera respetuosa con el derecho fundamental lesionado.”
A modo de breve resumen, lo que viene a explicar la reseñada sentencia del Tribunal Constitucional, es que toda aquella notificación electrónica de la Administración, en la que no se asegure quién la emite que ha llegado a conocimiento del interesado, se tendrá por infructuosa, ya que de lo contrario se estaría vulnerando el derecho constitucional a la Defensa y a la Tutela Efectiva, lo que supondría en el orden Administrativo una causa de nulidad de pleno derecho.
En un sentido similar se pronuncia la Sala Primera del Tribunal Constitucional en su sentencia de 27 de junio de 2.022 (extraída de la base de datos de El Derecho, EDJ 2022/642820):
“Según consolidada doctrina de este tribunal algunas de las garantías reconocidas en el art. 24 CE (EDL 1978/3879) no solo operan en el ámbito procesal, puesto que también despliegan su eficacia en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador. Ya en la STC 18/1981 , de 8 de junio, FJ 2 (EDJ 1981/18), este tribunal afirmó que “[…] los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución (EDL 1978/3879) en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución (EDL 1978/3879)”.
No obstante, como quedó reflejado, entre otras, en la STC 181/1990 , de 15 de noviembre, FJ 6 (EDJ 1990/10423), la traslación de esas garantías no opera de manera absoluta sino matizada: “[…] es doctrina de este tribunal que las garantías del art. 24 de la Constitución (EDL 1978/3879) resultan de aplicación al procedimiento administrativo sancionador en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución (EDL 1978/3879) (STC 18/1981 , fundamento jurídico 2 (EDJ 1981/18)). Ahora bien, este tribunal ha tenido también oportunidad de precisar que tal aplicación no ha de entenderse de forma literal e inmediata, sino que en la medida que las garantías citadas sean compatibles con la naturaleza del procedimiento (SSTC 2/1987 , fundamento jurídico 6 (EDJ 1987/1); 29/1989 , fundamento jurídico 6 (EDJ 1989/1110)) lo que impide una traslación mimética de las garantías propias del procedimiento judicial al administrativo sancionador”.
Sin embargo, como así se refleja, entre otras, en la STC 32/2008 , de 25 de febrero, FJ 2 (EDJ 2008/9702), la exigencia de que al interesado le sea debidamente notificada la incoación del procedimiento sancionador sí forma parte de las garantías del art. 24.2 CE (EDL 1978/3879) que se extienden a ese contexto: “[e]ste tribunal ha reiterado que entre las garantías del art. 24 CE (EDL 1978/3879) que son de aplicación al procedimiento administrativo sancionador están los derechos de defensa y a ser informado de la acusación, cuyo ejercicio presupone que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues solo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga (STC 226/2007 , de 22 de octubre, FJ 3 (EDJ 2007/194049)). A esos efectos, siendo de aplicación directa lo afirmado en relación con los procedimientos judiciales, este tribunal ha destacado la exigencia de procurar el emplazamiento o citación personal de los interesados, siempre que sea factible […]”.
Esta doctrina ha sido reiterada en la STC 63/2021 , de 15 de marzo, FJ 3, en (EDJ 2021/524768) un supuesto en el que la notificación practicada en la dirección electrónica habilitada de la demandante de amparo aparece concernida: “[…] existe una consolidada doctrina sobre el deber de notificar correctamente a los ciudadanos sometidos al ejercicio del ius puniendi del Estado, los actos esenciales de desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador, que se vincula con el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE (EDL 1978/3879)). De este modo, puede afirmarse que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, nuestra doctrina es clara a la hora de considerar vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa (SSTC 93/2018 , de 17 de septiembre (EDJ 2018/573897), y 82/2019 , de 17 de junio (EDJ 2019/638242), entre otras). Por su parte, cuando el defecto de notificación se produce, por ejemplo, por omisión de dar traslado de la propuesta de resolución, también se ha considerado vulnerado el derecho de defensa (art. 24.2 CE (EDL 1978/3879)) (así, por ejemplo, SSTC 145/2011 , de 26 de septiembre (EDJ 2011/232233), o 169/2012 , de 1 de octubre (EDJ 2012/227776))”
En la STC 181/2015 , de 7 de septiembre, FJ 3 (EDJ 2015/174325), se reafirma la importancia que la doctrina constitucional confiere, a fin de evitar la indefensión, a “la correcta constitución de la relación jurídica procesal para garantizar el derecho de defensa reconocido en el art. 24 CE (EDL 1978/3879), que implica la posibilidad de un juicio contradictorio en que las partes puedan hacer valer sus derechos e intereses legítimos. De ahí la especial trascendencia de los actos de comunicación del órgano judicial con las partes, en particular el emplazamiento, citación o notificación a quien ha de ser o puede ser parte en el procedimiento, pues en tal caso el acto de comunicación es el necesario instrumento que facilita la defensa en el proceso de los derechos e intereses cuestionados, de tal manera que su falta o deficiente realización, siempre que se frustre la finalidad con ellos perseguida, coloca al interesado en una situación de indefensión que vulnera el referido derecho fundamental, salvo que la situación de incomunicación sea imputable a la propia conducta del afectado por haberse situado voluntaria o negligentemente al margen del proceso, pese a tener conocimiento por otros medios distintos de su existencia, si bien es necesario recordar que la posible negligencia, descuido o impericia imputables a la parte, o el conocimiento extraprocesal de la causa judicial tramitada inaudita parte, que excluiría la relevancia constitucional de la queja, ‘no puede fundarse sin más en una presunción cimentada en simples conjeturas, sino que debe acreditarse fehacientemente para que surta su efecto invalidante de la tacha de indefensión, pues lo presumido, es justamente, el desconocimiento del proceso si así se alega (SSTC 219/1999 , de 29 de noviembre, FJ 2 (EDJ 1999/36643); y 182/2000 , de 16 de mayo, FJ 5)’ (STC 268/2000 , de 13 de noviembre, FJ 4 (EDJ 2000/37187))”.
Por su parte, en la STC 30/2014 , de 24 de febrero, FJ 3 (EDJ 2014/32143), recordamos que el órgano judicial está obligado a garantizar la efectividad de la comunicación procesal, en los siguientes términos: “Por las razones expuestas, y como también hemos razonado, recae sobre el órgano judicial no solo el deber de velar por la correcta ejecución de los actos de comunicación procesal, sino también el de asegurarse que dichos actos sirven a su propósito de garantizar que la parte sea oída en el proceso. Ello comporta, en lo posible, la exigencia del emplazamiento personal de los afectados y, desde otra perspectiva, la limitación del empleo de la notificación edictal a aquellos supuestos en los que no conste el domicilio de quien haya de ser emplazado o bien se ignore su paradero. En este sentido hemos declarado que cuando del examen de los autos o de la documentación aportada por las partes se deduzca la existencia de un domicilio que haga factible practicar de forma personal los actos de comunicación procesal con el demandado, debe intentarse esta forma de notificación antes de acudir a la notificación por edictos (por todas, SSTC 40/2005 , de 28 de febrero, FJ 2 (EDJ 2005/16279); 293/2005 , de 21 de noviembre, FJ 2 (EDJ 2005/197289), y 245/2006 , de 24 de julio, FJ 2 (EDJ 2006/112570))”.
“Una vez reflejada la normativa de referencia y la doctrina constitucional atinente a la controversia entablada, procede dirimir las quejas de lesión atribuidas a la actuación administrativa, no sin antes dejar constancia de que la especificidad del supuesto objeto de examen resultara determinante de cara a la solución que finalmente adoptemos. Tal singularidad consiste en que el demandante de amparo no tuvo conocimiento (o al menos no consta que lo tuviera) de las diferentes comunicaciones que, con motivo de la sustanciación del procedimiento sancionador, le fueron dirigidas por vía electrónica. Además, tampoco fue sabedor de que se le había asignado una dirección electrónica habilitada de oficio ni del contenido del requerimiento cuya desatención propició la incoación del referido procedimiento.
Interesa advertir que ninguna de las resoluciones impugnadas en esta sede controvierte el aserto anteriormente expuesto. La resolución que deniega la revisión focaliza su argumentación en dos aspectos relacionados con el aviso en el correo electrónico que el demandante no recibió: (i) que la inscripción de la dirección electrónica en el registro de empresas y actividades de transporte no se produjo hasta el 9 de noviembre de 2018, fecha esta que es posterior a la puesta a disposición de la notificación en la dirección electrónica habilitada, que es de fecha 10 de octubre de 2018; y (ii) que conforme a lo establecido en el art. 41.6 LPACAP (EDL 2015/166690), la falta de práctica del aviso que la administración debe enviar al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado, no impedirá que la notificación sea plenamente válida.
Por su parte, la sentencia funda la desestimación del recurso contencioso-administrativo, en esencia, en los siguientes argumentos: (i) la deficiente escritura del recurrente fue determinante de que la administración facilitara a la FNMT una dirección de correo errónea, pues en lugar de la letra “v” de Vázquez, aquel escribió la letra “u”, al no constar vértice en la parte inferior a la citada letra sino una forma cóncava; y (ii) porque el demandante debió ser consciente de que estaba obligado a comunicarse electrónicamente con la administración, lo que comporta la carga de acceder a las notificaciones electrónicas que aquella le dirigiera y, a su vez, de asumir las consecuencias adversas derivadas del incumplimiento de esa obligación.
Conforme al panorama normativo reflejado en el fundamento jurídico segundo de esta resolución, dada la actividad ejercida por el demandante de amparo no se cuestiona que este último estuviera obligado a comunicarse electrónicamente con la administración y, en consecuencia, a aceptar las notificaciones que aquella le dirigiera a la dirección electrónica habilitada que le fue asignada de oficio. Tampoco se objeta que la omisión del aviso de notificación que la administración viene obligada a remitir, ex artículo 41.6 LPACAP, no condiciona la validez de la notificación que se practique en la dirección electrónica habilitada. De hecho, en la STC 6/2019 , de 17 de enero, FJ 6 (EDJ 2019/501175), este tribunal desestimó, si bien respecto del ámbito procesal, la pretendida inconstitucionalidad del art. 152.2 LEC (EDL 2000/77463), en el concreto inciso que prevé que la falta de práctica del aviso tampoco impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida Pese a lo expuesto, en el presente supuesto afirmamos que la falta de recepción de los avisos de notificación adquieren particular relevancia, no porque ello determine per se la invalidez de las notificaciones efectuadas en la dirección electrónica habilitada, sino porque esa circunstancia impidió al recurrente tener conocimiento de la asignación de oficio de una dirección electrónica habilitada; de que, a través de ese medio fue requerido para que aportara la información reflejada en los antecedentes de esta resolución; y finalmente, de que, ante la falta de respuesta por su parte, le fue incoado un procedimiento sancionador, respecto de cuya tramitación y resolución final fue desconocedor hasta la apertura de la vía de apremio.
Como ya hemos indicado, las circunstancias descritas no se refutan en la sentencia impugnada. No obstante, en dicha resolución se hace al demandante responsable de las adversidades derivadas de haber obrado de modo negligente al escribir la dirección de correo electrónico; en concreto, por omitir el vértice propio de la letra “v” y dar forma cóncava a dicha letra, lo que indujo a la administración a facilitar un email inexacto —jaun1999@hotmail.com—, que fue determinante de que aquel no recibiera ninguno de los avisos que le fueron enviados.
Consta en las actuaciones remitidas a este tribunal el documento en el que figura la identificación manuscrita de la dirección de correo electrónico a que se ha hecho referencia. No obstante, no corresponde a este tribunal analizar motu proprio la prueba documental ni revisar la valoración realizada en la instancia judicial, salvo que resultase arbitraria, manifiestamente infundada o incursa en error patente. Ahora bien, lo que nos compete ponderar es si las consecuencias jurídicas que se extraen de esa valoración resultan conformes con los postulados asentados por este tribunal; esto es, si el proceder de la administración se acomoda a lo establecido en nuestra doctrina o, por el contrario, ha vulnerado las garantías del art. 24 CE (EDL 1978/3879) que también se extienden al ámbito propio del procedimiento administrativo sancionador.
En el presente supuesto, cabe ya anticiparlo, consideramos que la actividad desplegada por la administración no ha sido respetuosa con el derecho a la defensa y el derecho a ser informado de la acusación que se reconocen en el art. 24.2 CE (EDL 1978/3879). Achacar al demandante la responsabilidad de que no llegara a ser conocedor de la dirección electrónica habilitada que le fue asignada, del contenido del requerimiento y de las demás comunicaciones practicadas por vía electrónica, con fundamento en la forma en que trazó la letra “v” al escribir su dirección de correo electrónico en la declaración formulada el 16 de diciembre de 2016, supone conferir a esta circunstancia unas consecuencias manifiestamente desproporcionadas, vistos los efectos adversos producidos en el procedimiento sancionador. A juicio de este tribunal, el hecho de haber escrito aquella letra sin total precisión caligráfica no configura un supuesto equiparable a los casos en que, conforme a nuestra doctrina, la lesión denunciada se debe atribuir al proceder del afectado por su impericia, indiligencia o descuido. Interesa notar que, en la práctica, no resulta infrecuente que la grafía de determinadas letras manuscritas no se sujete con exactitud a su formato ortodoxo, amén de la relevancia del componente de valoración subjetiva que lleva al tercero a interpretar qué letra ha sido realmente transcrita. Al margen de lo expuesto, en el presente caso debe advertirse que las primeras letras de la dirección de correo correcta —javn— coinciden con las iniciales del nombre compuesto y de los dos apellidos del demandante, dato este del que disponía la administración.
La concurrencia de los factores apuntados lleva a considerar que, ante lo infructuoso de las comunicaciones practicadas por vía electrónica, la administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo conocimiento del interesado, pues a ello viene obligada conforme a la síntesis doctrinal expuesta. Interesa destacar que la administración facilitó la dirección de correo electrónico jaun1999@hotmail.com a la FNMT, al interpretar que ese dato fue el que el recurrente manuscribió en el documento que presentó ante la Dirección General de Transportes de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta de Extremadura. Sin embargo, no consta que aquella realizara ninguna verificación, a fin de asegurarse de que esa dirección correspondía realmente al demandante y, en consecuencia, en ella iba a poder recibir los avisos que ulteriormente le fueran remitidos.
Por todo lo expuesto, afirmamos que la actuación administrativa impugnada ha vulnerado el derecho de defensa y el derecho a ser informado de la acusación (art. 24.2 CE (EDL 1978/3879)), dado que la resolución sancionadora se dictó sin que el recurrente tuviera conocimiento de las comunicaciones que por vía electrónica se practicaron en su dirección electrónica habilitada, al igual que tampoco fue sabedor del procedimiento sancionador que le fue incoado, por haber desatendido el requerimiento que le dirigió el servicio de inspección del entonces Ministerio de Fomento.
El otorgamiento del amparo comporta la nulidad de todas las resoluciones, tanto administrativas como judiciales, así como la retroacción de las actuaciones hasta el momento anterior a la comunicación electrónica del requerimiento acordado por la inspección del transporte terrestre del Ministerio de Fomento (actual Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana), a fin de que dicha comunicación electrónica se efectúe de manera respetuosa con el derecho fundamental reconocido. La estimación del motivo indicado hace innecesario resolver la queja de lesión autónoma que en la demanda se atribuye al órgano judicial, al amparo del art. 44 LOTC (EDL 1979/3888).”
Al amparo de todo lo anterior, es importante resaltar que, en última instancia, siempre y cuando no se esté obligado a recibir notificaciones electrónicas de la Administración, es ésta la responsable de asegurarse de que el interesado en cada procedimiento se ha notificado correctamente al interesado.
Como hemos podido ver, en caso de que se incumpla dicha obligación, todo lo actuado por la Administración a partir de una notificación infructuosa será nulo de pleno derecho, cabiendo la posibilidad de que se hayan lesionado derechos fundamentales del interesado.